Местное самоуправление как лакмусовая бумажка демократичности государства

10 июня в рамках Первого национального онлайн-форума для ОТГ состоялась вторая дискуссия.

«Местное самоуправление в условиях конституционной реформы: проблемы децентрализации власти и объединения территориальных общин». Такой была тема второй дискуссии, которая состоялась 10 июня в рамках Первого национального онлайн-форума для объединенных территориальных общин. Мероприятие организовано газетой Верховной Рады «Голос Украины», общенациональным юридическим журналом «Право Украины» и коммуникационной онлайн-платформой «Е-адвокат». Партнеры форума — адвокатское объединение «Юрлайн» и ООО «Надбужье Плюс». С приветственным словом к участникам форума обратился Первый заместитель Председателя Верховной Рады Руслан Стефанчук, выразив надежду, что участники форума найдут ответы если не на все, то на большинство вопросов, которые сейчас возникают вокруг реформы местного самоуправления.

Родившись на локальном уровне, демократия лишь со временем перешла на государственный

Сделав небольшой экскурс в историю развития местного самоуправления, один из спикеров — ведущий научный сотрудник отдела конституционного права и местного самоуправления Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, доктор юридических наук, профессор Александр Батанов (на снимке), отметил, что демократия родилась именно на местном уровне. Именно поэтому Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Украиной, ставит знак равенства между местным самоуправлением и демократией как таковой.

«Демократия как явление родилась на локальном уровне и лишь со временем, когда возникла необходимость, учитывая усложнение общественных отношений, образовать государство, перешла на более глобальный — государственный уровень. Поэтому местное самоуправление и демократия — это системно родственные явления», — отметил А. Батанов, добавив одновременно, что местное самоуправление очень сложная, многомерная материя, которую нельзя рассматривать исключительно в какой-то одной плоскости, и это нужно учитывать в процессе реформирования.

По его словам, модель местного самоуправления, заложенная в Конституции 1996 года, шла от громадовского понимание, что именно территориальные общины решают вопросы местного значения. «И этот концепт имеет фундаментальное значение во время реформирования местного самоуправления. И не случайно сейчас в процессах децентрализации именно проблемы статуса территориальных общин, в частности их объединений, выходят на первый план», — сказал он.

Однако действующее законодательство, отметил профессор, крайне противоречиво определяет перспективы развития местного самоуправления с точки зрения соответствующих доктрин: «С одной стороны, в Конституции заложено, что первичный субъект — это территориальная община. В законе о местном самоуправлении также об этом говорится. Впрочем значительная часть норм законодательства развивается в государственной фарватере, когда государство рассматривает местное самоуправление как право, которое она дарит обществу».

Поэтому, отметил А. Батанов, в процессе конституционной реформы и во время формирования профильного законодательства в этом вопросе нужно окончательно поставить точку над «и». И, по его мнению, нужно отталкиваться именно от громадівської теории.

Учитывая это, эксперт считает целесообразным принять специальный закон о территориальные общины. «В единстве соответствующие законы, в частности, о добровольное объединение тергромад, о сотрудничестве тергромад и при условии принятия большого закона о самоуправлении тергромад, создали законодательные условия для реализации колоссального потенциала самоорганизации гражданского общества, который заложен в Конституции», — считает он.

В процессе конституционной реформы нужно отталкиваться от национальных традиций

Актуальным вопросом в процессе конституционной реформы является также модель местного самоуправления. И хотя в мире их существует более 200, универсальных моделей нет. Здесь нужно отталкиваться от национальных традиций.

В этом контексте эксперт отдельно остановился на проблемных вопросах, связанных с терминологией. Речь идет прежде всего о «префектов», «волости», «уезды». «Эти вопросы обсуждаются уже не первый год, много ассоциаций просят закрепить и понятие муниципалитет, одновременно это вызывает ряд вопросов с точки зрения национальных традиций. Здесь следует осторожно подходить к терминологического ряда. Эти названия должны быть сориентированы на национальные традиции», — убежден он.

Не менее сложными, по мнению профессора, есть и вопросы, связанные с международными конвенциями, декларациями, которые регулируют соответствующие отношения. Прежде всего речь идет о Европейской хартии местного самоуправления.

«Украина ратифицировала документ, но и сейчас встает вопрос об имплементации ряда положений в национальное законодательство, говорится о принципе субсидиарности, который должен найти адекватное отражение в действующем законодательстве», — сказал А. Батанов.

Кроме того, в настоящее время в законодательстве закреплено, что гарантом местного самоуправления выступает государство, однако целостный механизм этих гарантий не расписан. Поэтому положения о местном самоуправлении нужно расширить или в действующем законе, либо принять отдельный закон о гарантии прав местного самоуправления. Так же эксперт считает необходимым принять закон об коммунальную собственность.

Крайне противоречивой, по его словам, есть и проблема ответственности в сфере местного самоуправления, что порой приводит к злоупотреблениям теми или иными субъектами в процессе осуществления своей деятельности. Поэтому здесь также не помешал бы отдельный закон об ответственности местного самоуправления или более детализированный подход к этим вопросам в профильном законе о местном самоуправлении.

«Существует много проблем, которые нуждаются не только доктринального осмысления, но и решения в процессе конституционной реформы. Ведь местное самоуправление, как и любая власть, это не только права и обязанности, но и ответственность. И от того, как четко все это установлено, зависит эффективность решения соответствующих вопросов местного значения, установления и развития местного самоуправления в целом», — подчеркнул А. Батанов.

Формы непосредственной демократии территориальных общин

Отдельно он остановился на формах осуществления непосредственной демократии территориальными общинами, которые также, по его мнению, прописаны в законодательстве достаточно фрагментарно. Коснувшись в этом контексте законопроекта о местных референдумах, А. Батанов отметил, что к такого опроса следует подходить осторожно: «С одной стороны, — это один из самых демократичных институтов, но в то же время здесь должно быть заложено предохранители, чтобы избежать злоупотреблений». Сейчас, по его словам, есть и другие формы непосредственной демократии, в частности, общее собрание по месту жительства, общественные слушания, местные инициативы и прочее. Поэтому лучше установить на уровне законодательства общие принципы, которые позволят реализовывать потенциал самоорганизации, а остальное регулировать на уровне уставов территориальных общин. «Именно статутное право может стать лакмусовой бумажкой для проверки действенности модели местного самоуправления в стране. Ведь самоуправление — это институт, который должен опираться на инициативу местного населения. Потому что государство только в виде общих предписаний устанавливает правила игры, по которым осуществляется местное самоуправление, остальное должно идти из местного уровня», — сказал он.

Программа Форума 17 июня 2020 года